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征收拆迁中的“木桶理论”

时间:2019-07-03     【转载】   来自:中国律师网   阅读

  一个木桶装水,尽管木桶是圆的,但如果组成木桶的木板高矮不一,那么它的实际容量不是由这个木桶中最长的木板来决定的,而是由这个木桶中最短的木板决定的,这在管理学上又被称为“短板效应”。由此分析包括房屋土地征收拆迁在内的社会管理的各项工作,是否存在“短板”以及其的长度是决定该项工作能否正常进行的关键。

木桶理论.png

  一、最重要的是拒绝“短板”

  •   以征收拆迁为例分析短板的产生及其预防,可以归类宏观决策与微观执行两个方面。

  第一、法律与政策的制订要科学,尽可能的在宏观决策上防止短板。

  我们要坚持科学立法与决策。不仅仅是全局性的法律与政策出台,要广泛听取群众意见,具体到某一个房屋土地征收拆迁项目也要做到科学决策。因为一个征收项目能否顺利进行,将取决于行政决策是否周全以及符合相对人的实际情况,政策上是否有疏漏或不公平,而不是取决于某个最优惠的政策。

  特别重要的是在征收拆迁补偿方案的制订工作中,要广泛听取意见,防止以保密为由搞少数人决策的关门主义。征求意见时,不仅是要听取先进分子的意见,更重要的是要听取困难群众意见。一些地方在房屋土地征收中采取以少数村干部意见取代村民大会及村民代表会议,以街道、居委会干部意见取代广大居民的意见,如此征收补偿方案的制定不可能不出现疏漏,这也是纠纷发生的重要原因之一。

  第二、征收行政行为的实施要防止微观执行上的短板。

  在征收拆迁项目的实施中,实施工作的整体效果如何以及能否防止恶性事件的发生,不是取决于这项工作的最认真最依法进行的某个行为,而是取决于该项目中可能存在的滥用职权、玩忽职守的行为。

  我们分析近年来因征地拆迁导致的恶性事件中,多数是由于微观执行方面滥用职权造成的。前几天我写的分析“死结”造成恶性事件的文章中引用了八年前发生的郑州刘大孬驾车撞人事件。这起4死12伤事件发生,既有当地全局性违法拆迁的宏观决策上的问题,也有微观执行上滥用职权的问题。

  曾记得郑州南刘庄的刘大孬,出生于上世纪五十年代初。事发那天清晨,他驾着小货车外出拉货却遭遇区政府组织的为对村庄强拆的戒严(这种戒严就是滥用职权),被迫将车停在路口看“热闹”,心情当然不好。没料到警察为强拆行动“清场",敲打车窗要其下车(这是微观上的行为不当)。恐惧之下,刘大孬驾车逃跑,却冲向了强拆队伍的方向,顷刻间致4死12伤。我和学生们为刘大孬提供法律援助,历经四年,没有能救下刘大孬的性命。三级审判机关对那天早上发生的非法强拆事件都保持了沉默。拆迁的理由从建设宇通工业园区到城中村改造,而对该血案的土地上建设的“紫荆豪庭”高档商品房视而不见。

  要防止因为微观执行上的短板问题导致拆迁矛盾激化,主动权主要掌握在政府一方,同样责任主要是在政府一方。而作为被征收人处于被动的地位,虽然有极少数人蛮不讲理,但绝大多数人是通情达理的。只要有希望就不会绝望,不绝望则不会以暴抗暴以致玉石俱焚。相关的政府对此征收拆迁工作的管理一是要事前加强教育与防范,二是事后要认真问责,二者缺一不可。

  二、要用科学思维应对短板问题

  作为当前行政工作当中最艰难的征收拆迁工作,由于客观上存在当事各方利益追求的不同,矛盾的存在具有普遍性与多变性,进而导致短板问题也存在普遍性与多变性。对此,需要实事求是的,因地制宜,解决问题,我认为这方面有十个要点如下:

  第一、一个项目能否顺利进行,如同木桶的储水量还取决于木桶的直径大小一样,要看项目范围是否适当。每个征收项目,其范围都是不同的。到底是征收范围大好还是小好要因地制宜。征收范围大,必然周期长,补偿资金压力大但实施中政策调整的空间也大,化解矛盾的方法也多一些。例如被征收人产权调换的诉求容易实现。反之,征收范围小,周期可能短一些,资金压力小一些,但回旋余地也小。

  因此,征收项目的大小也不可能一个模式。政府在决策之初,要心中有数,作出最佳选择。

  第二、不同性质的征收拆迁项目,其工作思路侧重点不同。如同在每块木板都相同长短的情况下,木桶的储水量由于木桶的形状也会不同。钢琴家十个指头弹钢琴曲却不能十个指头同时按,征收拆迁工作同样要抓重点,

  物理学知识告诉我们,在周长相同的条件下,圆形的面积大于方形的面积。因此圆形木桶是所有形状的木桶中储水量最大的,圆形的中央是唯一的中心。 从征收拆迁项目来说,项目的性质在理论上都是公共利益的需要,但实际上仍然有不同的更细的分类。修桥铺路是公共利益,但征收拆迁是否刚需?桥架哪里,路怎么修?即使是公共利益需要,还有一个比例原则要适用。

  因此,每一个征收项目都要围绕征收目的即公共利益之需要这个中心而作力做好宣传,以减少被征收人的误解。

  第三、扬长避短是政府工作的基本原则,如同木桶虽然存在最短的一块板,而且木桶的储水量取决于最短板的高度,但是在特定的使用状态下,通过相互配合调整,可减少短板的负面影响,增加一定的储水量。比如有意识地把木桶向长板方向倾斜,其储水量就比正立时的木桶多得多。

  征收拆迁工作尤其是补偿环节,要分析可能有争议的问题,找出原因予以解决。比如征收时间紧迫,可以适当提高奖励金额,以长补短。

  第四、征收拆迁工作要及时补漏,敢于面对问题尤其是政策上的偏差及时加以调整,就如木桶储水一定要注意防漏。木桶由木板组成,天干物燥容易收缩而出现缝隙,水亦漏至短板以下。所以,政府不仅依靠实施团队努力工作,更要注意倾听被征收人的呼声,发现问题及时纠正。

  实践中,由于常有地方政府委托拆迁公司作为征收实施单位,其营利性不仅明显违反法律的征收实施单位不得营利之规定,而且出现虚报冒领或截留征收拆迁补偿款的问题,极易引发纠纷。对此,务必高度重视。

  第五、征收范围确定后要量体裁衣,是依法征收的重要前提。木桶理论的动态演变中有一个前提性的问题:是先有水还是先有桶?要大木桶还是还是小木桶?按照传统瓜木桶理论,必然是先有木桶,再有水,然后不断调整。

  然而在征收拆迁的实践中,正确的答案是先有水后有桶,需求是生产的第一动力与标准。在调查摸底弄清楚被征收人补偿的正当需求之后,要根据需求足额准备补偿款和产权调换的房源。多了是浪费投资,少了可能导致项目不能正常推进。

  第六、不动产征收拆迁是为了实现社会公共利益,如同木桶储水是为了让水得到最大的使用价值。如果打开水龙头就有自来水,就不一定要弄个木桶储存水。

  20多年的土地财政养成了一个十分不好的习惯,就是地方政府对土地的过度储备与垄断,导致土地闲置不能发挥应有的作用。有的城市花了巨额资金来实施征收拆迁,结果因为房地产市场萧条导致了资金严重积压。这种不按规律办事而导致被动的情况应当避免。

  第七、征收拆迁工作中,相关部门的协同配合十分重要,这就好比木桶储水需要各块木板之间的无缝配合。

  在征收拆迁的每个环节,各部门及其工作人员都是一块木板,而且每块木板都会有自已不同的职责。尤其是在化解征收拆迁矛盾、解决被征收人困难的时刻,部门之间的相互协助,密切配合更加重要。只有这样无缝隙配合的缝隙,才能及时发现问题,及时解决问题。以2018年10月15日扬州发生的强拆事件为例,如果当事人韦刚报警后,警察能及时赶到现场及时制止违法强拆,就不会发生韦刚驾车撞人的流血事件。

  第八、包括征收拆迁工作在内的各项政府工作如同木桶储水需要木板有足够的的厚度与强度一样需要有足够的人财物准备。

  如果木板的厚度不够,水桶的直径越大,储水越多,木板越长就越危险。要根据征收拆迁项目的大小做好准备,要有足够数量质量的工作人员,足够的资金与房源才能启动征收。准备不充分,只能打影响项目的正常进行。所以法律对征收拆迁的实施单位和补偿资金到位有明确的具体的要求。

  第九、俗话说基础不牢,地动山摇。征收拆迁与木桶储水安全需要符合要求的桶底一样需要做好基础工程。

  过去有一句讽刺官僚主义的话叫:情况不明决心大,心中无数方法多。这种官僚主义作风至今并没有完全消失,有的征收拆迁项目之所以举步维艰,不能顺利的推进,很大的原因就是前面的基础摸底工作没有做好。我在代理征收行政诉讼中,经常发现有的涉案征收拆迁方案与现场情况严重不符;有的项目征收补偿资金和产权调换房源的准备与征收范围内拟征收房屋实际需要甚远;有的风险评估报告完全是走过场,空话套话一大堆,没有实际意义,以致出现风险时手足无措。

  所以,每一个征收拆迁项目都必须做好基础工作,方能顺利完成任务。

  第十、古人云:生于忧患死于安乐。征收拆迁工作的难度足以越过原来被称为第一难的计划生育工作。“木桶理论”告诉我们,征收拆迁当事各方都要有忧患意识,知己知彼方能百战百胜。如果不知道自己的哪些方面是“最短的一块”,没有及时发现自己存在着“一块最短的木板”,就不能正确的应对不利的局面。

  有的短板如果没有及时做长补齐,带来的损失可能是毁灭性的,无可挽回的,往往因此而毁了所有的努力。例如强制执行需要现场人员严格依法办事,指挥员要有相应的经验。然而八年前湖南株洲发生的强拆自焚案件,本来是法院组织的强拆,前面的手续都是完备的,并无违法之处。但是,当死者汪家正站在房顶上往身上泼汽油要点火的时候,依照规定,强制执行的队伍应当撤退,以防止伤亡事故的发生。遗憾的是,我们事后从现场视频可以看到强拆队伍面对被拆迁人要自焚的情况,并没有人及时下令组织撤退。因此,现场指挥人员受到了行政处分。

  有些被征收人也许不知道木桶理论,但是应该知道自己的“木桶”是否有短板。例如,房屋产权是否明晰?权利是否有争议?建房是否及时办理了相关的手续?遭遇非法强拆是否做好了相应的证据保全?是否及时向公安机关报警?哦,政府的行政决定是否在法定期限内提出了行政复议和行政诉讼等等。这些都可能是致命的短板,将严重影响权利的实现。

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